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落實電力體制改革
促進燃煤自備電廠健康有序發展
——解讀《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》
電力規劃設計總院 唐飛、胡文平
近日，國家發展改革委、國家能源局聯合下發了《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》。該文件是落實電力體制改革的配套文件之一。《意見》從規劃建設、運行管理、責任義務、節能減排、市場交易、監督管理等方面對燃煤自備電廠的規范化發展提出了若干指導性意見，對于促進燃煤自備電廠健康有序發展具有積極的指導作用。
自備電廠發揮了積極作用，也存在諸多問題
初步統計，2014年全國自備電廠裝機容量超過1.1億千瓦，約占當年全國總發電裝機容量的8%左右。自備電廠主要集中在鋼鐵、電解鋁、石油化工、水泥等高載能行業，主要分布在資源富集地區和部分經濟較發達地區。機組類型以燃煤機組為主，燃煤自備機組占70%以上。
自備電廠在諸多方面發揮了積極作用：一是降低了企業生產成本，提高了企業競爭力，促進了資源富集地區的資源優勢轉化和特色產業發展；二是提高了資源綜合利用效率，部分自備電廠利用煤矸石、余熱、余壓等資源發電，有效節約了資源；三是承擔了局部地區供熱、供暖責任，部分企業自備電廠在滿足企業生產需求的同時，利用余量熱能向周邊地區居民供暖和其他企業供熱，一定程度上促進了地方經濟和社會發展。
但是，自備電廠的建設運營也存在不少問題，如：審批環節政出多門，未核先建、批建不符現象較嚴重；能耗指標、排放水平普遍偏高，與公用機組有較明顯差距；運營管理水平偏低，運行可靠性較差；參與電網調峰積極性不高，承擔應有的社會責任不夠等。
加強統籌規劃，讓自備電廠的規劃建設規范協調
《意見》提出，新建燃煤自備電廠項目要統籌納入火電建設規劃，由地方政府依據《政府核準的投資項目目錄》核準，禁止在總量控制規模外核準，并與公用火電項目同等條件公平參與優選。同時，嚴格執行項目核準程序，嚴格執行國家產業政策和環保標準。有條件并網的應并網運行，并做好并網安全等相關工作。
長期以來，大量燃煤自備電廠以配套工業項目的動力車間形式與工業項目打捆審批，審批部門涉及能源主管部門、經信部門、工業主管部門等多個政府部門，部分自備電廠還存在未批先建、批建不符的情況。項目審批政出多門、違規建設等問題，造成燃煤自備電廠在規劃建設的管理上與國家電力建設規劃相脫節，也加大了監管難度，致使違反國家產業政策、能效環保標準的情況時有發生。《意見》進一步明確了燃煤自備電廠必須納入火電建設規劃，明確了核準主體和核準程序，強調了產業政策的符合性，通過強化規劃引導、科學規范建設燃煤自備電廠，有利于加強全國電力統籌規劃，推動燃煤自備電廠有序發展。
加強運行管理，讓自備電廠承擔應有的社會責任
《意見》提出，燃煤自備電廠要服從電力調度，積極參與電網調峰等電網輔助服務。承擔應有的社會責任，自發自用電量應繳納國家重大水利工程建設基金、可再生能源發展基金等政府性基金和政策性交叉補貼。擁有并網自備電廠的企業應合理繳納備用容量費。
我國現行電價機制中，售電價格中包含國家重大水利工程建設基金、農網還貸資金、可再生能源發展基金、大中型水庫移民后期扶持資金和城市公用事業附加費等政府性基金，電價機制客觀上存在工商業補貼居民、城市補貼農村、高電壓等級補貼低電壓等級等政策性交叉補貼情況。企業建設自備電廠，所需電量自發自用，這部分電量未能承擔政府性基金和政策性交叉補貼等社會責任。在電網調峰方面，自備電廠作為電力系統的重要組成部分，大量存在不履行調峰義務的情況，實際上是將調峰責任轉移給了公用電廠。《意見》進一步明確了自備電廠應承擔的政府性基金、政策性交叉補貼和電網調峰等社會責任，有助于進一步營造公平的競爭環境，保障各方合理利益。
推進升級改造，讓自備電廠更加清潔高效
《意見》提出，推進燃煤自備電廠節能環保改造，提出了節能改造的標準，對于未達標排放的要限期實施環保設施升級改造，確保滿足大氣污染物排放標準和總量控制要求。對于落后機組，要加快淘汰。
燃煤自備電廠由于專業化運行管理水平不高，監管難度大等原因，普遍存在能耗水平高、環保排放不達標、環保設施不完善等問題。以某東部省份的調查結果為例，燃煤自備電廠發電煤耗、供電煤耗較該省統調燃煤機組分別高出44克/千瓦時、90克/千瓦時，煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放濃度則比統調燃煤機組高出1－2倍；并網自備電廠中安裝除塵、脫硫、脫硝設施的電廠數量分別占61%、55%和51%，同時安裝除塵、脫硫、脫硝設施的電廠數量僅占45%，而統調燃煤機組安裝除塵、脫硫、脫硝裝置的電廠數量則分別占99%、92%（計入循環流化床鍋爐后接近100%）和83%。由此可見，自備電廠的能效環保水平和環保設施建設遠落后于統調電廠。對于燃煤自備電廠的節能減排，煤電節能減排升級與改造行動計劃已提出了具體要求，本次《意見》再次強調燃煤自備電廠的升級改造和淘汰落后，體現了能源主管部門對提升燃煤自備電廠能效環保水平的堅定決心。
確定市場主體，讓自備電廠公平參與市場交易
《意見》進一步明確了燃煤自備電廠成為合格市場主體的基本條件，并按照電力體制改革的有關精神，進一步明確了符合市場主體準入標準的燃煤自備電廠參與電力市場交易的權利。
按照《意見》的要求，參與電力市場交易的市場主體應滿足符合國家產業政策，能耗水平、環保排放達到國家標準的基本準入條件。對于自備電廠，除滿足上述準入條件外，《意見》還根據自備電廠的實際情況，進一步明確了自備電廠承擔政府性基金、政策性交叉補貼、參與電網調峰等社會責任的準入條件。對于滿足合格市場主體準入條件的自備電廠，《意見》則進一步明確了其同等參與電力市場交易的權利。
加強監督管理，讓規范自備電廠發展的措施落到實處
《意見》從規劃建設、運行管理、責任義務、節能減排、市場交易等方面對燃煤自備電廠的規范化發展提出了若干指導性意見。對此，《意見》也相應明確了擁有自備電廠的企業要承擔加強和規范自備電廠管理的主體責任，提出了具體的監管措施，力爭形成各部門齊抓共管的良好局面，使規范燃煤自備電廠發展的措施落到實處，確保自備電廠規范有序發展。
疏導和規范并舉，讓自備電廠健康有序發展
自備電廠的管理和規范化發展，長久以來都是擺在主管部門面前的一道難題。《意見》的出臺，表明了主管部門力圖解決難題的決心。自備電廠的問題，其實質是低電價利益驅動所帶來的問題。當前，自備電廠的低電價，很大程度上是建立在未履行社會責任、低環保投入等不合規因素基礎上的低電價，不完全是市場機制下形成的低電價。促使自備電廠規范化發展，還是需要采取“疏堵結合”的措施：一方面，強化自備電廠的統籌規劃和準入標準，加強運行管理和能效環保監管，利用國家產業政策、能效環保標準倒逼自備電廠形成良性發展機制；另一方面，大力推進電力市場化改革，推進發電企業與用戶參與直接交易，在落實自備電廠應承擔的政府性基金和政策性交叉補貼、污染物排放治理等社會責任的基礎上，充分發揮清潔高效機組的發電成本優勢，形成與自備電廠電價相比有競爭力的市場交易電價，降低企業建設自備電廠的利益驅動。相信隨著電力市場改革的逐步深入，以及《意見》的有效實施和監管的不斷加強，自備電廠有望形成規范有序的健康發展格局。
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